Malo je vjerovatno da će naoružavanje globalnih lanaca opskrbe promijeniti kineski ujgurski režim ljudskih prava

Nametanje mandata suverena geografskom sastavu inputa koje potiču iz lanca nabavke privatnih multinacionalnih korporacija u inostranstvu kako bi se odredili ekonomski troškovi stranim „lošim akterima“ – i vladama i nedržavnim entitetima – sve više postaje politika izbora za Vašington.  

Najnovija inicijativa na ovom planu je donošenje u SAD-u krajem 2021. godine „Zakona o sprečavanju prisilnog rada ujgurima“, čiji je cilj da primora kinesko rukovodstvo da se uključi u zločine protiv čovječnosti o kojima se naveliko izvješćuje i moguće genocid nad Ujgurskim stanovništvom i drugim uglavnom Muslimanske etničke grupe u sjeverozapadnom dijelu zemlje Xinjiang. Mnoge novinske kuće širom svijeta su izvijestile da je više od milion manjinskih muslimanskih Ujgura za koje se vjeruje da je prisiljeno u kampove za prevaspitanje. Analogne nalaze objavila su nezavisna istraživanja na terenu od strane akademika i nezavisnih međunarodnih tribunala, što nije iznenađujuće osporilo kineski državni mediji.

Prije više od jedne decenije, odredbe sadržane u Dodd-Frank aktu o prekidu međunarodne trgovine „konfliktnim mineralima“— uglavnom zlatom, volframom, kasiteritom i koltanom — koji se potiču iz područja u ratom razorene istočne Afrike pod kontrolom pobunjenika kako bi se smanjila njihova pristup finansijskim resursima bio je prvi ozbiljan pokušaj Kongresa i Bijele kuće da regrutuju američke kompanije da budu agenti političkih promjena u inostranstvu navodeći pravila o načinu na koji firme upravljaju lancima nabavke. 

U praksi, međutim, izuzetna složenost strukture modernih globalnih lanaca nabavke i mnoštvo strana koje su inherentno uključene kroz različite vertikalne kanale, mogu dovesti do toga da provedba takve strategije bude ne samo impotentna, već i proizvede nenamjerne štetne ekonomske i političke uticaja na druge strane na lokalitetima koji su ciljani za reformu.

Poučno je suprotstaviti izazove pokušaja korištenja mandata lanca snabdijevanja za rješavanje problema afričkih "konfliktnih minerala" s onima koji su prisutni u suočavanju s kineskim tretmanom Ujgura u Xinjiangu. Koliko god da je bilo teško u Africi, ostvariti značajan napredak u Kini biće mnogo teže.

Evo nekoliko razloga zašto.

Ozbiljno različiti pravni okviri, regulatorna implementacija i mehanizmi provođenja

„Zakon o sprečavanju prisilnog rada Ujgura" uspostavlja a pretpostavka pobijanja da bilo koji artikal koji se isporučuje u SAD, u cjelini ili djelomično, iz kineske regije Xinjiang proizveden je prisilnim radom prema diktatu Pekinga. Stoga, osim ako se ne dokaže suprotno, sav takav uvoz u SAD smatra se ilegalnim. Konkretno, kompanije moraju pokazati američkoj carinskoj i graničnoj službi (CBP) da proizvodi iz Xinjianga, a vjerovatno i bilo gdje drugdje iz Kine, nisu proizvedeni prisilnim radom. Ovo nije beznačajan teret dokazivanja koji treba ispuniti: procjenjuje se da 20 posto odjevnih predmeta uvezenih u Sjedinjene Države svake godine uključuje nešto pamuka iz Xinjianga.

Iako se provedbeni propisi za zakon usmjeren na Kinu trenutno izrađuju i imat će period za komentare prije nego što budu finalizirani, novi statut podiže na potpuno drugačiji nivo, nedvojbeno racionalniji pristup oličen u “Dodd-Frank aktu” u vezi s afričkim "konfliktni minerali." U potonjem slučaju kompanije mora otkriti Komisiji za hartije od vrijednosti (SEC) u kojoj mjeri njihovi lanci opskrbe sadrže „konfliktne minerale“, ako ih ima, porijeklom iz Demokratske Republike Kongo (DRC) i specifičnih susjednih zemalja (takozvanih „pokrivenih nacija“).

Čak i pored toga, uspjeh u postizanju konačne identifikacije lokacijskih izvora potencijalnih „konfliktnih minerala“ bio je nizak. Samo 48% kompanija koje su podnijele zahtjeve između 2014. i 2019. bilo je u mogućnosti prijaviti preliminarne odluke o tome da li su minerali iz sukoba došli iz DRC-a ili susjednih država ili iz otpada ili recikliranih izvora.  

Iskreno, ovo nije veliko iznenađenje s obzirom na složenost i strukture i funkcionisanja međunarodnih lanaca snabdevanja u sektoru minerala širom sveta, budući da proizvodi od sirovina često prolaze kroz značajne transformacije kada se jednom iskopaju. Stavite na ovo stanje u kojem dominiraju zaraćene pobunjeničke grupe, što čini praćenje porijekla minerala izuzetno teškim. To je otporno okruženje koje pogoduje smislenim operacijama „tržišnih mehanizama“ – posebno onih na koje se strane firme mogu osloniti za donošenje potrebnih odluka da su njihovi minerali „bez sukoba“.  

Iako je postizanje usklađenosti sa odredbama Dodd-Frank u početku nametnulo značajne troškove, s vremenom je proces postao rutinskiji čime su se smanjili troškovi izvještavanja. Ali zakon je proizveo neočekivane posljedice: doveo je do nove domaće industrije konsultantskih kuća koje su specijalizovane za procjenu i dokumentovanje sastava lanaca nabavke koji podliježu Dodd-Frank regulatornim mandatima.

Koliko god bila složena situacija regulisanja lanaca snabdevanja istočnoafričkih „konfliktnih minerala“, verovatno će bledeti u poređenju sa naporima stranih kompanija da dobiju potrebne podatke koji verodostojno identifikuju koji proizvodi, recimo pamuk, sadrže elemente, bilo u celini ili djelomično, koji su izvori iz Xinjianga. Uostalom, u Kini su vojska, policija i drugi državni organi (bukvalno) sveprisutni, uključujući masovnu primjenu elektronskog nadzora, posebno u Xinjiangu. Ovo će učiniti pokušaje kompanija da uđu u trag izvorima proizvoda izuzetno teškim, ako ne i nemogućim, pa čak i potencijalno opasnim za osoblje u zemlji.

Kontrastne konstelacije lokalnih aktera iu strukturi i djelotvornosti državnih organa

Jedna od najupečatljivijih razlika između pokušaja borbe protiv potpomaganja lanaca opskrbe multinacionalnih korporacija "konfliktnim mineralima" iz Afrike i ispravljanja tretmana Ujgura u Kini je to što je ovo posljednje podstaknuto službenom politikom vlade.  

I to nije samo politika bilo koje vlade: bilo bi teško pomisliti na bilo kakav komunistički režim u modernim vremenima sa sveobuhvatnim autoritetom koji je na nacionalnoj osnovi imao Peking, posebno pod Xi Jinpingom. Zaista, kao što se ogleda u njegovoj nedavnoj sposobnosti da promijeni kineski ustav kako bi mu dao ovlasti koje su konkurentne, ako ne i veće, ovlasti Mao Cedunga, Xi je naizgled iskoristio izuzetnu lojalnost 1.4 milijarde ljudi u zemlji.  

Xi sigurno ima neistomišljenike: potrebno je samo provesti vrijeme u Kini i imati iskrene, privatne razgovore sa bliskim prijateljima gdje postoji veliki stepen međusobnog povjerenja. Ali ne treba potcijeniti njegovu kontrolu nad nacionalnim narativom o unutrašnjoj sigurnosnoj prijetnji koju muslimani u Xinjiangu predstavljaju za Kinu. Jednom riječju, Xi je bio maestralan u korištenju postojanja Ujgura za promoviranje ogromnog stepena nacionalizma koji služi njegovim vlastitim ciljevima.

Zaista, način na koji je Xi uspio uvjeriti srca i umove kineskog građanstva o „ujgurskom problemu“ daleko prevazilazi ono što sam Xi govori u govorima i televizijskim obraćanjima. Političke poluge koje su na raspolaganju Xiju kroz njegov regulatorni uticaj na odluke o proizvodnji, uključujući izbor inputa koje će koristiti, od strane državnih preduzeća (SOE) koja dominiraju kineskom ekonomijom su sve više. Takav je slučaj i u smislu kontrole Pekinga nad izborima domaćih potrošača određujući koji će se proizvodi prodavati u trgovinama, uključujući i obim u kojem će roba koju proizvode strane firme biti dostupna kineskim kupcima.

Izuzimajući veliku promjenu u Xijevoj moći, Kineski režim upravljanja je jedinstven i obložen željezom.  

U tome leži složenost izazova s ​​kojim se suočavaju SAD – ili drugi u globalnoj zajednici – u promjeni kineske politike prema njenom Ujgurskom stanovništvu: dok je cilj promjene lako prepoznatljiv – nacionalni vladin aparat usidren u Pekingu i infiltriran u cijeloj zemlji – Xijev komandovanje nad polugama kontrole i propagande među civilnim društvom i državnim preduzećima učiniće da američke firme koje posluju u Xinjiangu (ili negde drugde u zemlji) poštuju novi zakon Vašingtona. Oni će se suočiti sa izborom ili zanemariti zakon (vjerovatno malo vjerovatno) ili se udaljiti iz poslovanja u sektorima na koje se zakon primjenjuje, ustupajući tržišni udio drugim stranim firmama ili kineskim firmama. Ništa ne može učiniti Peking sretnijim.

Zapravo, ne bi trebalo biti iznenađenje da su uoči usvajanja novog zakona Washingtona, ne samo da su zalihe robe iz Xinjianga uklonjene s polica američkih firmi koje prodaju u Kina, uskraćujući im na taj način prihod od prodaje, ali je Peking također zaprijetio da će uvesti finansijske kazne za kinesko poslovanje takvih firmi.

Reći da će novi zakon testirati "komercijalni patriotizam" američkih firmi - i njihovih dioničara - da se pridržavaju američkih propisa u Kini, nije dovoljno reći.  

Ovo je sasvim drugačija situacija od one u istočnim provincijama DRC-a u pogledu pristupa, kontrole i prihoda zarađenog od iskopavanja vrijednih minerala. Umjesto prisustva lako prepoznatljivog vladinog kolege kao u Kini (kao što je ona), u istočnoj Africi postoji upravo suprotno: upravljački vakuum.  

Pljačku minerala—često kopaju djeca—izvode frakcije Nacionalne armije Konga i razne naoružane pobunjeničke grupe, uključujući Demokratske snage za oslobođenje Ruande i Nacionalni kongres za odbranu naroda, opunomoćenik Grupa ruandske milicije. Zvanični vladini subjekti imaju de minimis kontrolu.

Nije iznenađujuće da je rezultat bio ekonomsko okruženje lišeno uslova ulaganja u kojima se posao – domaći ili strani – može razumno voditi; osiromašenje lokalnog stanovništva DRC-a; i značajan odliv prihoda od minerala koji dospevaju u državnu blagajnu u Kinšasi.  

Neko bi pretpostavio da bi, bez obzira na one u DRC-u koji profitiraju od ovog sukoba – a nema manjka dokaza da je korupcija dobro ukorijenjena u određenim segmentima zemlje – većina domaćeg stanovništva bila u savezu sa naporima, uključujući i one iz inostranstva , da stvori uslove za mir, ekonomsku stabilnost i rast. Ipak, kao što je gore navedeno, čak i u takvom okruženju, mehanizmi za podsticanje stranih firmi na korištenje lanaca snabdijevanja kao instrumenata za izazivanje takvih promjena nisu bili vrlo efikasni.

Bilateralni naspram multilateralnih pristupa

SAD su uglavnom same u uspostavljanju režima koji bi regulisao lance nabavke privatnih kompanija kako bi se zabranio uvoz iz Xinjianga. Koliko god se oslanjanje na takvu strategiju moglo pokazati ograničenim iz gore navedenih razloga, još uvijek je sporno da bi bilateralni pristup SAD-a prema Kini koja koristi takvu strategiju mogao biti daleko učinkovitiji ako je strukturiran multilateralno.  

Prisjetite se trgovinske politike Trumpove administracije s Kinom. Iako je propao iz mnogo razloga, u suštini je to bilo zbog Trumpovog insistiranja da ode mano mano sa Xi-jem - to je bilateralno. U velikoj mjeri ovo je izdanak Trumpovog izolovanog stava da su sve poslovne transakcije slične sklapanju poslova s ​​nekretninama, koje, naravno, čine njegovu doživotnu posjetnicu zanimanja.  

Realnost, naravno, u današnjoj globaliziranoj ekonomiji, međunarodni lanci nabavke i trgovinski tokovi su višeslojni i složeni. Proceduralne ili modifikacije politike obično zahtijevaju od mnogih aktera da djeluju na kolektivan, multilateralan način. Ovo je 2022, a ne 1822.

Možda bi, ako su Kongres i Bajdenov tim zaista zainteresovani da pokušaju da novi zakon učine efektima, mogli raditi u tandemu sa saveznicima na ovom poduhvatu.  

U tu svrhu postoji srodna oblast u kojoj se koristi kolektivna paradigma: nametanje sankcija određenim visokim kineskim zvaničnicima koji su uključeni u provođenje ujgurske politike zemlje. Koordinirane akcije, kao što su zabrana putovanja i zamrzavanje imovine, poduzele su, između ostalih, SAD, Velika Britanija, EU i Kanada.

Trenutno među kineskim zvaničnicima na meti su bivši sekretar Komiteta za politička pitanja CCCP u Xinjiangu, za kojeg se vjeruje da je glavni pokretač programa interniranja Ujgura; šef Xinjiang proizvodnog i građevinskog korpusa; i predsjedavajućeg Biroa za javnu sigurnost Xinjianga. Ipak, kao što pokazuje istorija, mnogo je manje vjerovatno da će fokusiranje sankcija na pojedince izazvati značajne promjene u štetnim politikama koje su institucionalizirale države „loših aktera“.  

Nasuprot tome, politike lanca snabdijevanja koje su uspostavljene da bi se bavile ublažavanjem afričkih konfliktnih problema minerala su sve više strukturirane na kolektivnoj osnovi.

Osim SAD-a, Velike Britanije i EU, brojne druge zemlje OECD-a implementirale su praksu izvještavanja o mineralima iz sukoba. I nekoliko država koje nisu članice OECD-a, kao što su Kina, Indija i UAE, također su uvele slične režime, ali s različitim nivoima sofisticiranosti i strogosti.

***********************

Širom svijeta bi trebalo postojati, i uglavnom postoji, malo neslaganja da je korištenje prinudnog rada, bilo određenih etničkih grupa, ili starosnih grupa, kao što su djeca, za osudu. Isto se može reći i za sisteme koji obavezuju prevaspitavanje, indoktrinaciju ili rekulturalizaciju segmenata stanovništva jedne zemlje.

Izazov je, naravno, pronaći najefikasniji i najbrži put ka eliminaciji takve prakse. Naravno, u pitanju je egzaktni pritisak i destimulacija na one ljude i institucije odgovorne za njihovo izvršenje. Ipak, malo je vjerovatno da će rješenje biti jednoznačna formulacija jer je geneza takvog ponašanja duboko ukorijenjena, a njegovo perpetuiranje je potaknuto višedimenzionalnim društvenim i političkim složenostima.